Déficit et impasse démocratiques dans l’UE, Thierry Defrance, Serge Delacour, Christian Rumelhard

L’Union Européenne connaît une crise plurielle avec un processus d’intégration à la fois contesté par les pays du groupe de Vysegrad (la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque et la Slovaquie), rejeté par le Brexit et dénoncé par les partis populistes nationalistes. Même ses partisans lui reprochent ses difficultés de gouvernance, son manque de transparence et surtout son déficit démocratique qui fait presque l’objet d’un consensus chez les citoyens des pays membres de l’U.E. 

Pour prendre la mesure de ce déficit démocratique qui englobe de nombreux aspects du fonctionnement et des choix de politiques décidés au nom d’un citoyen européen « introuvable » l’on peut esquisser ce que serait une démocratie européenne conforme à un idéal démocratique. Puis envisager les progrès démocratiques réalisés depuis les années cinquante et, en s’appuyant sur leurs insuffisances montrer qu’ils traduisent à la fois une dérive technocratique et une attente légitime dont il convient que les citoyens européens s’emparent.

1 / Vers quel idéal démocratique devrait tendre l’Union Européenne ?

Pour être démocratique les vingt-sept pays de l’U.E. devraient disposer d’une constitution instituant un parlement bicaméral avec une chambre représentant les citoyens et une autre les territoires des pays membres. L’exécutif, selon deux choix institutionnels envisageables, devrait se composer soit d’un président élu au suffrage universel direct par l’ensemble des citoyens de l’Union, lui-même nommant un gouvernement responsable devant les deux chambres du parlement, soit d’un chef de gouvernement émanant de la majorité constituée à la chambre basse (les représentants des citoyens) responsable devant le Parlement (avec le choix décisionnaire aux « députés »).

Une cour de justice (ou constitutionnelle) constituée de juges indépendants de tous les pouvoirs, aussi bien politiques qu’économiques ou encore des groupes de pression (lobbies) de toutes sortes, veillerait au respect de la constitution, reprenant à la lettre l’application scrupuleuse de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (O.N.U.,1948 ), en même temps qu’elle s’autosaisirait sur les questions ayant trait aux « droits nouveaux » des citoyens (protection numérique, protection de son intégrité corporelle, orientation sexuelle, …), à leur dignité (refus des discriminations et des préjugés  stigmatisants) et à la protection de l’environnement. Et, sous certaines conditions, elle pourrait être saisie par un(e) citoyen(ne), par un groupe de citoyens, ou encore par des résidents étrangers de l’Union.

Pour compléter ces trois institutions premières et permettre l’expression démocratique, doivent se développer un ensemble de contre-pouvoirs. En premier lieu, La presse et des médias de masse diffusés et mobilisés pour l’information et les débats dans l’U.E. (quatrième pouvoir aux U.S.A.). Puis les regroupements de syndicats nationaux – qui existent déjà (Confédération Européenne des Syndicats) mais qui doivent accentuer leur présence et leurs revendications à l’échelle de l’Union pour renforcer notamment la défense collective des droits du salariat… Ou encore des partis politiques « volontaires » pour œuvrer à la défense de leurs conceptions de ce que devraient être les futurs « Etats-Unis d’Europe ». Des partis aptes à mobiliser les opinions publiques et les citoyens, qui ne se contenteraient pas d’idées généralement partagées (droits-de-l’hommisme, libre-échange, pacifisme, aides au développement, …) mais qui s’empareraient des thèmes qui font de l’Union Européenne depuis plusieurs décennies « un espace post-national » qui ne peut être dilué dans le reste du monde. Un Etat « post-national » qui serait un Etat de Droit, un Etat social défendant les minorités et rendant l’éducation accessible à tous, un Etat créatif et interventionniste limitant et régulant les catégories marchandes, luttant contre toutes les formes de dumping social et fiscal… Un Etat « mobilisé » parce qu’aujourd’hui sous la pression du néo-libéralisme toujours hégémonique à l’échelle planétaire certaines « digues protectrices » ont cédé (déficit d’harmonisation fiscale, précarisation des emplois, …). Il faudrait aussi des associations et des ONG qui agissent et se mobilisent partout en Europe en coordonnant davantage leurs initiatives et leurs activités pour peser davantage sur les choix politiques, sociaux et culturels débattus et votés au sein des deux chambres du parlement européen, et mis en œuvre par l’exécutif de l’Union.

Dans une véritable Europe démocratique, dans laquelle vit « une Invention démocratique » comme l’affirmait Claude Lefort, pouvoirs et contre-pouvoirs doivent s’affirmer, se critiquer, se limiter et que la décision demeure celle du citoyen européen, autonome et souverain… dans sa capacité à se projeter dans un monde ouvert et émancipateur parce qu’il se sent protégé des principaux aléas de la vie par l’Etat social protecteur, et à participer – selon ses propres aspirations – aux choix qui vont décider de l’avenir de l’Union !

2 / De la pratique démocratique dans l’U.E.

La pratique démocratique dans l’U.E. demeure très éloignée d’un idéal démocratique européen. D’abord parce qu’à l’origine la voie choisie par Jean Monnet peut être caractérisée de technocratique ou encore de « despotisme éclairé » s’appuyant sur une synthèse de traditions juridiques distinctes et de traités promus et rédigés pour répondre aux défis historiques de l’après-1945. Ensuite, parce que les pouvoirs « exécutif » et « législatif » demeurent embryonnaires, partiels et incomplets, et que la Cour de Justice ne voit pas toujours ses décisions suivies d’effet dans chaque pays membre. Le Parlement européen monocaméral (1952 ; il ne représente pas les territoires) n’élit ses députés au suffrage universel (S.U.) que depuis 1979 avec des attributions restreintes (par exemple il n’est pas habilité à voter les recettes de l’Union, seulement à contrôler les dépenses…), bien qu’élargies (approbation des directives de la Commission, vote sur les brevets et logiciels européens) et renforcées depuis le Traité de Lisbonne (2007) qui lui accorde le droit d’initiative constitutionnelle et rend plus fréquente la procédure de codécision (actuellement remise en cause par le Conseil Européen). Et surtout il se prononce sur le choix du président d’une nouvelle Commission dans le groupe majoritaire, lors des élections européennes renouvelant le Parlement, et il peut aussi s’opposer à la nomination de certains commissaires proposés par les Etats des Pays membres.

L’absence de bicaméralisme transfère de fait la représentation des territoires au Conseil Européen (1974) des chefs d’Etat ou /et de gouvernement qui de facto fait office de Sénat pour l’Union… Ce « succédané d’exécutif » qui détient dans la pratique une partie du pouvoir législatif se comporte trop souvent de façon schizophrène, se prononçant à Bruxelles en faveur de solutions coopératives européennes, et les dénonçant ensuite auprès de leurs électeurs nationaux comme antinationales ! D’où la nécessité d’une clarification entre les modes de décision relevant de l’U.E. et ceux qui concernent des choix nationaux, que le principe de subsidiarité retenu n’a pas suffi à surmonter.

La Commission Européenne (1965), mandatée  par le Conseil  Européen, est constituée de commissaires nommés par les gouvernements nationaux et, bien qu’ils aient  un devoir de solidarité vis-à-vis de l’ « exécutif européen », ils sont – presque tous –  « formatés » par les visions de la construction européenne qui prédominent dans leurs pays respectifs (a fortiori pour le président de la Commission), par les places respectives du marché et de l’Etat dans le fonctionnement de leur économie nationale,  par leurs conceptions du rôle d’un exécutif (du rôle de l’Etat) dans la nécessaire régulation dans tous les domaines (économique, social, financier, douanier, migratoire, culturel…) de  l’U.E., par le type de judiciarisation en vigueur dans leur propre pays… Aussi chaque nouvelle Commission est, au mieux, un compromis d’approches nationales, plus ou moins consensuelles et conflictuelles, rarement centrée sur la priorité d’un renforcement de l’intégration européenne et sur la défense d’intérêts globaux. Les acteurs mondiaux, qu’ils représentent des Etats ou des entités dont le champ d’action est la planète (multinationales, lobbies, organisations internationales comme l’O.N.U. et toutes ses agences, OMC, …) défendent aussi des intérêts qui ne sont pas ceux de l’Union qu’il faut savoir aussi protéger. Dans le respect du Droit international, l’Union européenne doit pouvoir faire valoir son point de vue dans les transferts financiers de l’Union, le respect des frontières, l’harmonisation fiscale et sociale… Enfin, en partie pour remédier à la crainte des petits Etats membres de l’Union d’être assujettis aux décisions des pays démographiquement dominants, a été créé un droit de véto dans de nombreux domaines  qui bloque l’adoption de législations communes, notamment dans le domaine fiscal : ce qui permet de maintenir le dumping fiscal (ainsi en République d’Irlande, au Luxembourg, ou aux Pays-Bas…).Dans ce dernier cas il ne s’agit plus d’une pratique de la légitime subsidiarité mais de taxer les multinationales étrangères (exemple : les GAFA ) qui échappent à l’impôt par l’optimisation fiscale permise au sein de l’Union par les comportements de « free-rider » (« passager clandestin ») de certains pays-membres. Cette possibilité offerte aux « GAFA » fait perdre des rentrées fiscales conséquentes à l’ensemble des Etats de l’Union et fragilisent leur Etat-Providence…Jusqu’à ce jour il existe donc au sein de l’Union des pratiques qui sont autant d’effets pervers qui « profitent » à des populations minoritaires et desservent la majorité des citoyens, contredisant par là même l’égalité de traitement que ces derniers sont en droit d’attendre d’un « espace post-national » démocratique.

 3 / De la nécessité d’une « Volonté d’Europe » …

Dans un ensemble balkanisé d’Etats-Nations et de multilinguisme « faire société », « faire Europe » et délibérer ensemble constitue un défi historique inégalé, les nations étant elles-mêmes des créations artificielles se référant à leur propre mythologie nationale. L’intégration européenne ne peut donc se concevoir que par un volontarisme se revendiquant aussi bien de Rousseau que de Kant, du contrat et du criticisme, des héritages judéo-chrétiens et grecs, des Lumières françaises et de l’Aufklärung  allemande précédées de celles de l’Islam.  Par la nécessaire prise de conscience qu’aujourd’hui, après l’apocalypse nationaliste du vingtième siècle succédant au « Printemps des Peuples » du dix-neuvième siècle, la bonne échelle pour « s’autogouverner » est dorénavant celle de l’U.E. Il existe déjà un embryon de conscience européenne procédant de valeurs et de destins communs. Mais l’essentiel demeure d’élargir ce qui ne fait sens aujourd’hui que pour une partie de « l’élite » européenne en multipliant les rubriques européennes des médias de masse (Arte et Euronews sont est bien seuls !), les rencontres entre syndicats, associations et ONG du continent, sans exclure les échanges intellectuels et artistiques qui n’existent que pour des minorités engagées ou / et privilégiées. Aussi faut-il se départir d’un faux débat sur l’identité culturelle européenne qui n’existe toujours pas. Pour affirmer que c’est en s’appuyant sur les « ressources culturelles » et les expériences historiques, aussi douloureuses et monstrueuses fussent-elles, et en les intégrant comme autant « Lieux de mémoire » à méditer et à enseigner, que les gouvernants, les sociétés civiles et les citoyens contribueront à l’avènement d’une identité culturelle européenne. C’est aussi en développant l’esprit critique et civique des générations « montantes » comme les échanges interculturels, que l’on contribuera à l’épanouissement et à l’émancipation des citoyens qui feront de l’U.E. un espace « post-national » propice à l’avènement d’une identité culturelle partagée.

Aussi faut-il (re)définir un cadre institutionnel et démocratique qui maintienne les chances des citoyens européens de rester maîtres de leur « propre histoire personnelle » et de celle de l’U.E. : Il faut le faire de façon pragmatique, tout en saisissant l’urgence d’agir pour rendre irréversible le processus d’intégration européenne, eu égard à la période -redevenue dangereuse et donc tragique- de l’histoire mondiale dans laquelle nous sommes entrés avec la crise du leadership des U.S.A. accélérée par la présidence Trump. Mais aussi par la montée « en puissance » de la Chine prétendante à s’y substituer, sans négliger celle des pays d’Asie, d’Afrique et d’Amérique latine qui engendrent de facto une planète balkanisée, sans « gouvernail » et donc menacée de bien des conflits entre puissances et de péril tels la menace d’une nouvelle crise financière, le réchauffement climatique, la gestion des flux migratoires, la protection des libertés à « l’ère numérique », les enjeux et les débats liés à la bioéthique, … Cela implique de choisir un bicamérisme avec : un Parlement européen à Strasbourg (chambre des députés) doté de pouvoirs élargis (initiative des projets de loi, contrôle de l’exécutif, vote d’un budget et de recettes fiscales autonomes assises sur des écotaxes et les transferts de capitaux, un programme Erasmus très renforcé et dans toutes les professions, la sécurité collective, la régulation des flux migratoires, éventuellement la nomination du chef de l’exécutif…) ; et d’un Sénat représentant les Territoires (les états-nationaux) constitué par les élus des Etats membres (désignation parmi les parlementaires nationaux au prorata du nombre d’habitants qu’ils représentent) et définissant collectivement des choix d’investissement à la fois stratégiques pour l’équipement en infrastructures du territoire « post-national » de l’U.E . et à même de rééquilibrer les dissymétries de développement entre régions et pays membres de l’Union produits à la fois de l’histoire spécifique propre à chacun et de la logique inégale et exacerbée du développement capitaliste… Il faut aussi transformer la Commission Européenne en un véritable exécutif élu soit au suffrage universel (S.U.) direct dans toute l’Union à l’issue d’un débat politique de fond, soit désigné par la majorité au Parlement de Strasbourg  (chambre basse) : son rôle doit être de gouverner l’U.E. en s’appuyant sur une administration compétente et diversifiée dans ses recrutements (pas seulement des fonctionnaires « eurocrates » ouverts sur les réalités planétaires,  mais aussi des fonctionnaires européens ancrés dans des territoires : soit une bureaucratie européenne composée à la fois de « cosmopolites » et d’« attachés » coopérant et se faisant face, neutralisant ainsi leurs insuffisances respectives…), de proposer des orientations politiques et de représenter l’U.E. dans les relations avec les pays tiers dans tous les domaines « régaliens » (sécurité, commerce, traités, environnement, aides et transferts de toutes nature…), de délibérer et proposer des transferts des territoires les plus riches vers les plus démunis pour que l’Union s’homogénéise et se transforme en une « communauté de destin ». Et ainsi de contribuer à l’avènement d’un « peuple européen » dont l’existence, encore artificielle mais déjà bien avancée dans les esprits, traduise l’adhésion majoritaire d’individus autonomes et solidaires pour « faire société » et « faire Europe » au sein de l’U.E.

4 / Démocratie et crise dans l’intégration européenne

La grave crise que connaît l’U.E. dans son processus d’intégration ne relève pas a priori du déficit démocratique dans son fonctionnement interne et dans l’éloignement des citoyens des pratiques communautaires. Elle est d’abord liée aux attentes en termes de bien-être et d’emploi (en quantité et en qualité) promises lors des dernières phases d’intégration avec l’ouverture des frontières, le Grand Marché et le choix de l’Euro comme monnaie unique (19 pays) et qui demeurent insatisfaites, voire en retrait puisque le taux de pauvreté, les emplois précaires et abusivement flexibles, le chômage « de crise » (après 2008) ou « boursier », se sont accrus dans de nombreux pays de l’U.E. La crise « européenne » n’est pas dissociable de celle engendrée dans de nombreux pays dans le monde par la domination du capitalisme financiarisé (avec notamment ses trois « D » : désindexation, dérégulation, déflation). Mais elle possède une spécificité européenne qui prend la forme de replis nationaux entravant le processus coopératif entre les économies nationales (dumping fiscal et social), et contribuant par là même à empêcher d’aller de l’avant dans la régulation économique de l’ensemble de l’espace économique de l’U.E. D’autant plus que l’intégration européenne est confrontée à des niveaux de compétitivité très contrastés entre les économies des pays membres (indices élevés pour les pays « du nord » comme l’Allemagne, les Pays-Bas et les pays scandinaves, indices moyens et fragiles pour les pays « du sud » comme la France et l’Italie ) qui les divisent et rendent les orientations économiques de Bruxelles peu ou pas coopératives… Faut-il s’aligner sur le modèle allemand extraverti et rétif à un protectionnisme partiel et défensif, avec le risque de voir les exportations s’effondrer lors d’une prochaine dépression avec la fermeture des débouchés mondiaux ? Ou refuser les abus de pouvoir des multinationales avec leurs politiques d’optimisation fiscale et prôner un développement davantage autocentré sur le marché intérieur de l’Union avec des politiques de renforcement d’une offre compétitive (pour les Pays « du sud » de l’union) et d’un keynésianisme global pour faire jouer à « l’Etat post-national » son rôle de garant de l’intérêt collectif dans l’Union ?

Mais c’est justement parce qu’il y a un déficit démocratique multiple dans le fonctionnement de l’U.E. (cf. supra) que les problèmes qui divisent les européens ne sont pas exposés en toute transparence au plus grand nombre (la concurrence fiscale et le moins disant social notamment, et leurs  conséquences néfastes sur le niveau de vie des populations ainsi que les surenchères populistes et nationalistes), et que les réformes institutionnelles nécessaires pour y remédier tardent à être mises en œuvre dans une Union qui fait de « la concurrence libre et non faussée » un impératif catégorique ! Ce qui permet aux pays réfractaires à la coopération de bénéficier des avantages du Grand Marché tout en se livrant à des pratiques discriminatoires vis-à-vis de leurs concurrents internes de l’Union. Avec des conséquences sociales très dommageables, et même ravageuses, pour l’adhésion à « l’esprit européen » … Sans réformes démocratiques, publicité et politisation des débats à l’échelle de l’espace médiatique européen (notamment pour limiter l’influence des médias nationaux s’opposant à l’intégration et « dessiller » le regard « national » autocentré des citoyens européens, sous-estimant les bénéfices individuels du « plus d’Europe ») et mobilisation de ses partisans l’Europe communautaire est mal partie… Dans le Destin de l’Europe Ivan Krastev, en évoquant un processus de « désintégration » comme l’impensé de la construction européenne, fait référence à un livre d’Oszkar Jaszi  (The dissolution of the Habsburg  Monarchy, 2009) : « si l’expérience étatique austro-hongroise avait été un véritable succès, la monarchie des Habsbourg aurait résolu sur son territoire le problème le plus fondamental de l’Europe actuelle […] Comment unifier des entités nationales dont les idéaux et traditions divergent, de telle sorte que chacune d’entre elles puisse continuer à mener sa propre vie, bien spécifique, tout en limitant suffisamment sa souveraineté nationale pour rendre possible une coopération internationale pacifique et effective » …Tel est le « challenge » auxquels sont confrontés les pays-membres et les citoyens de l’Union Européenne en ce début de vingt-et-unième siècle.

Réussir l’intégration européenne dans une phase critique de l’Histoire de l’humanité (réchauffement climatique, épuisement et gaspillage des ressources naturelles, explosion des inégalités et hyper-concentration des richesses, montée des intégrismes -notamment religieux, atteintes aux droits et à la dignité des êtres humains,…) implique un volontarisme se revendiquant des Lumières et des critiques de leurs dérives -notamment  totalitaires-  qu’assument les partisans de l’intégration européenne et de son urgence ! Il faut exiger des compromis entre compétitivité et protection sociale, entre intervention de l’Etat et « laissez-faire », entre créations et qualités des emplois et ne pas s’aligner sur les dérives actuelles du capitalisme financiarisé qui non seulement mène le monde dans une impasse, mais le conduit vers des conflits exacerbés et probablement des guerres… Aussi, aujourd’hui comme après 1945 l’argument premier en faveur de l’intégration européenne demeure la paix civile, même si l’Europe, qui n’est plus au centre des « affaires mondiales » comme dans les années trente, n’est plus en première ligne ! Cela suppose de politiser au maximum les enjeux de l’Union, en particulier en termes de « politique de civilisation » à défendre et à promouvoir, en recourant à la raison critique de la rationalité instrumentale et de toutes les formes de l’irrationalisme contemporain. En développant aussi un plaidoyer en faveur d’une démocratisation des institutions et des pratiques politiques dans l’U.E. au service du « citoyen européen », de son bien-être, et de sa conception majoritaire d’une Europe intégrée et solidaire.

Thierry Defrance, Serge Delacour, Christian Rumelhard

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