Les finances de l’Union européenne 2019-2020, essor ou érosion rampante ?

par Robin Degron, Professeur de finances publiques en Sorbonne (HDR)

Après une conférence effectuée le 19 janvier 2021, 19h-20h30, en visioconférence MEF- Paris

L’accord du Conseil européen de décembre 2020 concernant le cadre financier pluriannuel 2021-2027, associé au plan de relance de juillet dernier, semble marquer une étape vers plus d’intégration, d’autonomie budgétaire européenne et plus de solidarité entre les États membres. Ce budget « enrichi » implique en effet un emprunt communautaire important qui reste cependant à couvrir par de nouvelles recettes fiscales encore en discussion. Le Brexit prive quant à lui l’UE d’un contributeur important pour soutenir ses politiques structurelles. Dans ce contexte, il parait légitime de s’interroger sur les perspectives financières de l’Union à moyen-long terme.

Le plan de relance « Next generation EU », qui est doté de 750 Mds€, va être financé par recours à un emprunt commun, souscrit par la Commission européenne au nom de l’Union. Pour partie mise en œuvre sous forme de prêts et de subventions aux Etats-membres, cette somme va soutenir les moyens budgétaires de l’Union sur la période 2021-2023 et favoriser la relance, en particulier dans les pays les plus affectés par la crise sanitaire. En France, à titre d’exemple, le plan France Relance d’un montant de 100 Mds€ sera subventionné à hauteur de 40% par l’UE.

Dans le cadre plus global du cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, il convient cependant de souligner que les capacités d’engagement de l’Union sont orientées à la baisse. En tenant compte de l’effet du Brexit, et donc en raisonnant à 27 Etats, le plafond des crédits communautaires d’engagement baisse de 1,16% du RNB européen (y compris le Fonds européen pour le développement FED) à 1,11% (y compris FED) entre le CFP 2014-2020 et le CFP post 2020. Par ailleurs, avec le départ du Royaume-Uni, l’UE perd un important contributeur net à son budget en dépit des rabais dont bénéficiait ce pays depuis le Sommet de Fontainebleau de 1984. De fait, le montant global de l’Agenda financier communautaire reste autour de 1074 Mds € (données juillet 2021) avec une courte rallonge d’environ 12,5 Mds€ arrachée par le Parlement européen, dans le cadre du dialogue interinstitutionnel, lors du Conseil européen de décembre 2020 afin de soutenir des programmes symboliques de la construction communautaire (ex. Erasmus). Certaines politiques émergentes ou traditionnelles de l’UE ont fait les frais du réajustement budgétaire autour de la crise du Covid19 comme la politique de gestion des migrations, la politique d’armement et la politique extérieure de l’Union, cette dernière perdant environ 10% de ses crédits et limitant de fait la capacité d’influence de l’UE dans le Monde, en particulier en Afrique.

L’endettement communautaire, s’il peut être perçu comme un acte de solidarité européenne positif, devra être remboursé. A priori, les premières échéances auront lieu en 2028 et devraient s’échelonner jusqu’en 2058, soit environ 25 Mds€/an en capital sur trente ans (hors intérêt) nouvellement à la charge du budget général de l’UE.

La question de la couverture de cette nouvelle dépense n’est pas encore réglée. Pour l’instant, ce seront avant tout les contributions RNB des Etats qui serviront à sa prise en charge. Les conseils de juillet et décembre 2020 évoquent toutefois plusieurs pistes de développement de nouvelles ressources propres fiscales. Si la taxe sur les déchets d’emballages plastiques non recyclés paraît plausible à court terme, il n’en va pas de même concernant la taxe sur les activités numériques dite taxe GAFAM, ni sur celle des importations aux frontières communes en fonction des émissions de gaz à effet de serre qu’elles ont générées, ni sur celle portant sur les transactions financières. Dans le champ de la fiscalité, la règle de prise de décision est celle de l’unanimité des membres du conseil (cf. procédure législative dite « spéciale »). On sait les divisions entre les 27 sur les projets d’imposition évoqués. Pour l’instant, la stratégie d’harmonisation fiscale européenne qui avait été présentée par la Commission Juncker (Communication du 15 janvier 2019) n’est pas adoptée le Conseil européen. Peut-être le développement de coopérations renforcées ou encore le fait de faire jouer la clause passerelle spéciale prévue pour la fiscalité environnementale (cf Article 192 du TFUE) pourraient-ils permettre des avancées. Rien n’est moins sûr. Des décisions a priori difficiles devront être prises d’ici 2027 pour gérer le nouvel endettement commun.

Finalement, la clef de voûte du financement du CFP 2021-2027 et du plan de relance qui y est adossé repose sur le pari de l’essor d’une authentique fiscalité européenne. A défaut, les ressources de droit de commun de l’UE risquent fort d’être mobilisées pour rembourser l’emprunt souscrit et ainsi participer à une érosion rampante des moyens de l’Union.

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