Introduction
Les résultats inattendus du référendum britannique de 2016 avaient porté un coup très dur à la construction européenne, en semblant donner définitivement raison aux eurosceptiques. On a pu craindre une contagion des forces centrifuges allant jusqu’à l’éclatement de l’Union. La commémoration du 25è anniversaire du Traité de Maastricht, en février 2017, puis celle du 60è anniversaire du Traité de Rome, en mars, se sont donc déroulées dans une ambiance morose.
La période qui avait précédé la signature de ce traité nous rappelle cependant que, dès le début, la politique d’intégration européenne a connu une alternance de phases de progrès et de phases de recul. Aujourd’hui, la conjoncture paraît plus favorable qu’il y a deux ans à une relance de la construction européenne. Les Etats européens sont restés solidaires dans les négociations avec le Royaume-Uni et le Brexit a bien montré l’impossibilité, pour ce pays, de sortir de l’Union Européenne sans dommage.
Il semble qu’il existe désormais, au moins de la part de la France et de l’Allemagne, une volonté politique réelle de faire avancer la construction européenne alors qu’au cours des dix dernières années, si l’Union Européenne a indéniablement progressé sur la voie du fédéralisme budgétaire, c’est plutôt à la suite d’un grand nombre d’aménagements techniques décidés dans l’urgence pour lutter contre la crise financière. L’optimisme retrouvé aura cependant été de courte durée à la suite du succès des partis populistes aux élections italiennes et de l’annonce, par beaucoup de pays partenaires, de leurs réticences face à la perspective de réformes profondes.
Le fédéralisme est pourtant plus que jamais d’actualité non seulement au niveau supranational mais aussi au niveau infranational, comme le montrent les problèmes posés par les indépendantistes catalans, qui auraient peut-être pu être évités si l’Espagne avait choisi d’adopter un vrai système fédéral, avec un partage de souveraineté entre l’Etat fédéral et les entités fédérées.
Si une fédération européenne voit le jour, il est difficile d’imaginer la forme qu’elle prendra mais il est certain que, tout en présentant certaines caractéristiques communes aux systèmes fédéraux existants, elle ne ressemblera vraiment à aucun d’entre eux. Les exemples de systèmes fédéraux ne manquent pas, puisque près de 40% de la population mondiale vit aujourd’hui dans des pays à structure fédérale. Chaque Etat fédéral constitue certes un cas particulier, mais il est possible de définir des problématiques communes aux différentes fédérations existantes. Des problématiques comparables s’appliqueront à l’Union européenne à mesure qu’elle évoluera vers le fédéralisme.
I-LES LOGIQUES COMMUNES DES SYSTEMES FEDERAUX
Les systèmes fédéraux présentent des caractéristiques communes pour ce qui est de la répartition des compétences entre les niveaux d’administration, des modalités d’attribution des subventions fédérales, du degré d’autonomie fiscale des Etats fédérés, des conditions d’harmonisation des structures fiscales de ces Etats et de la coordination des politiques budgétaires nationales et infranationales.
A-LA REPARTITION DES COMPETENCES
La plupart des constitutions d’Etats fédéraux appliquent, même sans le mentionner, le principe de subsidiarité à la répartition des compétences entre les niveaux d’administration. Ce principe, expressément énoncé dans les constitutions de la Suisse et de l’Allemagne comporte un aspect négatif, le principe d’autonomie, selon lequel l’autorité nationale ne doit pas étendre son action à un domaine dans lequel une autorité infranationale serait compétente, et un aspect positif, qui implique une aide, par exemple sous forme de subventions.
L’autre critère de répartition des compétences est l’efficacité. Le pouvoir central est mieux à même que les Etats fédérés de mener une politique conjoncturelle efficace et il est souhaitable qu’il reste maître des dépenses qui ont un effet particulièrement marqué sur la demande ou qui sont sensibles aux variations cycliques, telles que les allocations de chômage. Celles-ci relèvent du gouvernement fédéral dans la plupart des pays, sauf aux Etats-Unis, où les Etats décident, mais bénéficient de subventions fédérales. Des politiques décentralisées de redistribution des revenus risquent aussi d’être inefficaces en attirant les titulaires de faibles revenus et en provoquant le départ des contribuables aisés. Nul ne peut dire s’il existe un niveau d’administration optimal pour chaque fonction. Le problème essentiel est celui de la coordination des actions entreprises aux différents niveaux.
B- LES MODALITES D’ATTRIBUTION DES SUBVENTIONS FEDERALES : AUTONOMIE ET REDISTRIBUTION
Certains programmes locaux ont des effets au‑delà des limites territoriales dans lesquelles ils sont entrepris, ce qui justifie l’octroi de subventions par le pouvoir central. D’un point de vue économique, les subventions spécifiques peuvent paraître plus efficaces pour atteindre les objectifs poursuivis au niveau national. Cependant, elles avantagent souvent les Etats les plus riches, qui disposent d’un appareil administratif efficace et peuvent compléter les dotations du pouvoir central.
Aux Etats-Unis, les législatures des Etats ne maîtrisent pas toujours les services administratifs chargés de gérer les fonds versés par le gouvernement fédéral et les subventions spécifiques restreignent leur liberté d’action. En matière d’enseignement, les Etats bénéficient cependant d’une marge de manœuvre importante. L’intervention fédérale se limite à un droit de contrôle et d’approbation sur les programmes d’enseignement.
Contrairement aux subventions spécifiques, les subventions globales couvrent une gamme si large d’activités qu’aucun groupe d’intérêt n’est incité à faire pression pour leur augmentation. Il est rare en effet que ce type de subventions représente la majeure partie des ressources d’un organisme public donné. Les maires, surtout ceux des grandes villes, sont hostiles à l’instauration de nouveaux programmes de subventions globales. Ils craignent en effet que les États, s’ils disposent d’une trop large autonomie dans la répartition des dépenses, ne défavorisent les grandes villes.
En Autriche, les Länder sont responsables du recrutement des enseignants. Ils ne supportent qu’une faible partie de leurs coûts salariaux, grâce à des subventions fédérales affectées, ce qui constitue une incitation à recruter et à fixer des salaires élevés. Alors que, jusqu’au milieu des années 1990, les Länder demandaient plus d’autonomie budgétaire, désormais ils n’en veulent plus à cause de l’incertitude de leurs recettes qui risquerait d’en résulter.
Le partage d’impôt laisse encore plus d’autonomie aux collectivités territoriales bénéficiaires que des subventions globales et il stimule moins les dépenses des Etats que des subventions d’abondement. Les États pauvres sont souvent incapables de fournir la quote‑part minimale qui est exigée d’eux. Il serait préférable que les subventions soient liées aux besoins des collectivités territoriales qu’à leurs dépenses. Certains pays, comme les Etats-Unis ou la Suisse, préfèrent cependant limiter la péréquation au nom de l’autonomie des collectivités territoriales.
La péréquation peut porter sur les recettes et se traduire par des transferts visant à réduire les écarts entre les capacités de prélèvement fiscal. Elle peut aussi s’efforcer de réduire les écarts entre les coûts des services publics. Par ailleurs, elle peut être soit horizontale, comme en Allemagne, soit être verticale et consister en subventions fédérales aux Etats, comme au Canada et en Australie. La péréquation horizontale est plus efficace et plus transparente. En pratique, la plupart des pays appliquent un mélange des deux.
Les disparités de capacité fiscale diminuent en moyenne de près des deux tiers après péréquation. En Australie ou en Allemagne, elles sont pratiquement éliminées. En Suisse, le passage d’une péréquation fondée sur les coûts à une péréquation fondée sur les capacités fiscales a contribué à améliorer l’efficience et l’équité du système.
Une péréquation trop forte comporte un risque d’aléa moral. Les effets d’incitation sont asymétriques, les collectivités territoriales les moins favorisées étant davantage dissuadées de développer leurs économies que les collectivités plus prospères. Les disparités risquent de se renforcer. Les transferts peuvent freiner la croissance dans les régions les plus dynamiques et faire obstacle aux ajustements nécessaires dans les régions en difficulté.
C-L’AUTONOMIE FISCALE DES ETATS FEDERES
Les pays où l’autonomie fiscale est la plus forte sont les Etats-Unis, la Suisse et le Canada.
Aux Etats-Unis il existe une compétence fiscale concurrente, et donc un véritable partage de souveraineté entre les Etats fédérés et la Fédération. Les compétences fiscales de chaque Etat ne se trouvent limitées que par certaines dispositions de la constitution fédérale qui interdisent d’imposer d’une manière discriminatoire le commerce entre Etats. Cette clause a pour objet d’empêcher un éclatement du marché intérieur américain.
Les Etats américains gardent donc vis-à-vis de l’Etat fédéral une autonomie fiscale presque aussi grande que celle des Etats européens vis-à-vis de l’Union Européenne. En Suisse aussi, les cantons sont souverains en matière fiscale et la concurrence fiscale entre eux est aussi forte qu’entre les Etats américains. Au Canada, les provinces peuvent fixer librement les taux et les bases de leurs impôts.
Le fait que chaque échelon dispose de ressources fiscales propres renforce-t-il l’autonomie financière? Les impôts qui peuvent être utilisés pour la stabilisation conjoncturelle doivent revenir à l’administration centrale, mais ceux qui sont perçus par les autres niveaux d’administration doivent être moins dépendants de la conjoncture. Cependant, les bases d’imposition qui conviennent le mieux aux collectivités infranationales, c’est-à-dire celles qui sont relativement immobiles, uniformément réparties dans l’espace et dont le rendement est relativement stable, sont rares, et leur produit est généralement insuffisant. Des transferts financiers sont donc inévitables. Au Canada et en Suisse, les recettes fiscales propres représentent la majeure partie des ressources des provinces et cantons, alors qu’en Allemagne, en Australie et en Autriche, ce sont les impôts partagés qui tiennent la plus grande place. En Allemagne et en Autriche, les impôts sur le revenu et les impôts sur les sociétés sont partagés entre le gouvernement fédéral et les Länder. Si la perception des impôts est effectuée dans les Länder, toutes les compétences législatives sont entre les mains de la Fédération
Aux Etats-Unis, les taux des taxes sur les ventes vont de 0 (cas des Etats qui n’appliquent pas cet impôt) à 11%. En fait, si l’on considère un pays comme la France, l’écart entre le taux normal de TVA réellement pratiqué (20%) et le taux minimum européen (15%) ne dépasse pas 5 points, chiffre inférieur aux écarts observés entre les Etats américains. Les différences de taux sont cependant beaucoup moins importantes que les différences d’assiette, que les Etats peuvent fixer librement. La Floride tire 60% de ses recettes fiscales de cette taxe et n’applique pas d’impôt sur le revenu. L’Oregon a adopté pratiquement la solution inverse, puisqu’il tire 61% de ses recettes fiscales de l’impôt sur le revenu, alors qu’il ne lève pas de taxe sur les ventes.
En acceptant de se conformer aux directives européennes sur l’harmonisation de l’assiette de la TVA, les Etats européens ont donc consenti un abandon de souveraineté plus important que les Etats américains. La TVA peut être lourde à administrer lorsqu’elle est gérée de façon décentralisée. C’est pourquoi la Suisse et l’Australie ont choisi un système centralisé de TVA. En revanche au Brésil, la TVA est perçue à la fois au niveau fédéral et au niveau des Etats, ceux-ci fixant discrétionnairement leurs taux.
Lorsque certains impôts sont collectés par le gouvernement fédéral et reversés ensuite aux Etats fédérés, il existe un risque que le pouvoir central concentre ses efforts sur le recouvrement des impôts dont il conserve le produit, au détriment des impôts partagés. En Inde, l’administration fiscale nationale collecte la totalité des impôts sur les revenus puis redistribue 85% des recettes aux Etats. De ce fait, elle est moins incitée à consacrer beaucoup de ressources au recouvrement de cet impôt et aux vérifications que pour d’autres impôts, tels que l’impôt sur les bénéfices des sociétés, dont elle conserve la totalité des recettes.
Au Canada, les impôts sur le revenu des personnes physiques sont recouvrés et redistribués par le gouvernement fédéral. Le Québec dispose d’une autonomie fiscale plus grande que les autres provinces. Il recouvre lui-même les impôts qui lui sont dus et se charge des vérifications. En Suisse, ce sont les administrations fiscales des cantons qui collectent les impôts sur le revenu à la fois pour leur propre compte et pour celui de la Confédération.
D-CONDITIONS D’HARMONISATION DES STRUCTURES FISCALES
Il n’est pas certain qu’une harmonisation totale des fiscalités des Etats fédérés soit possible ni qu’elle soit nécessaire. L’exemple des Etats-Unis, mais aussi d’autres Etats fédéraux, montre bien qu’un marché unique est tout à fait compatible avec des disparités très importantes entre les structures fiscales des différents Etats.
La concurrence fiscale entre Etats fédérés porte sur la plupart des impôts, mais elle est en général plus forte pour l’impôt sur les sociétés et sur le revenu que pour les impôts sur la consommation et la propriété immobilière. La concurrence fiscale est moins forte lorsqu’il existe des systèmes de péréquation ou de partage d’impôts, qui ont pour effet de réduire la mobilité de la base d’imposition. Cependant, au Canada, malgré l’existence d’une péréquation, la concurrence est forte entre les provinces, notamment en matière d’impôt sur les bénéfices des sociétés.
Dans la plupart des Etats fédéraux, les collectivités territoriales ne sont pas toutes à armes égales car les plus importantes disposent d’un « pouvoir de marché » qui leur permet de maintenir des taux élevés. Aux Etats-Unis, les Etats pauvres maintiennent délibérément leur taux d’impôt sur les sociétés à un niveau peu élevé afin d’attirer les entreprises. La concurrence fiscale tend à rapprocher les niveaux d’imposition dans les différents Etats fédérés.
La coopération entre entités fédérées est sans doute un meilleur moyen d’harmoniser les fiscalités que la concurrence. Les systèmes de partage d’impôts et de péréquation, tels que ceux qui sont appliqués en Allemagne et en Australie pour la TVA, contribuent à cette harmonisation. Aux Etats-Unis, trente-huit Etats se sont associés au projet de modernisation de la taxe sur les ventes, qui vise à rationaliser et simplifier cet impôt et à donner une définition uniforme de son assiette.
Pour les ventes entre Etats, deux systèmes peuvent s’appliquer. Selon le principe de la destination, l’État exonère de la taxe sur les ventes ses commerçants qui vendent à l’extérieur et impose les commerçants non-résidents qui vendent à l’intérieur de son territoire. Selon le principe de l’origine, l’État impose toutes les entreprises situées sur son territoire, sans prendre en considération la localisation des acheteurs. Un tel principe défavorise les entreprises situées dans des États à haut niveau d’imposition. La plupart des Etats américains appliquent le principe de destination. Un impôt fondé sur le principe de l’origine donne plus lieu à la concurrence fiscale qu’un impôt fondé sur le principe de destination, les entreprises étant plus mobiles que les consommateurs.
En matière d’impôt sur les sociétés, il a fallu plusieurs décennies pour que les Etats américains parviennent à harmoniser son assiette alors que la tâche leur était pourtant facilitée par le fait qu’il était perçu à la fois au niveau des Etats et au niveau fédéral. Les différences d’assiette entre Etats sont beaucoup moins importantes qu’en matière d’impôt sur les ventes, alors que dans le cadre de l’Union européenne, on observe la situation inverse.
Pour les sociétés dont l’activité s’exerce dans le cadre de plusieurs Etats, les difficultés résultent moins de la diversité des bases employées que des règles concernant la répartition des bénéfices entre les établissements situés dans les différents Etats.
Pour l’impôt sur le revenu, parmi les Etats américains qui l’appliquent, 27 utilisent la définition fédérale du revenu brut ajusté mais appliquent leurs propres déductions et exemptions, tandis que quatre seulement appliquent des bases d’imposition indépendantes. Le recours très large, par le gouvernement fédéral, aux crédits d’impôt, permet d’atténuer une charge fiscale globale qui risquerait d’être excessive en raison de la superposition de niveaux d’administration.
E-LA COORDINATION DES POLITIQUES BUDGETAIRES NATIONALES ET INFRANATIONALES
A la suite de la crise de 2008, les provinces canadiennes ont réduit les impôts et augmenté les dépenses publiques. En revanche, les Etats-Unis constituent le cas le plus remarquable de politique pro cyclique des Etats, ce qui s’explique en partie par les règles budgétaires strictes qui leur sont imposées. Alors qu’au Canada, la crise a renforcé le rôle des provinces, aux Etats-Unis, c’est le pouvoir central qui s’est trouvé renforcé, car les Etats avaient besoin de son aide.
En général, les subventions fédérales évoluent d’une manière plus pro cyclique que les ressources fiscales propres des collectivités territoriales. Les impôts perçus par les administrations infranationales sont en effet moins sensibles à la conjoncture que les impôts nationaux et même lorsqu’ils mènent une politique de relance, les gouvernements nationaux sont obligés d’économiser sur certains postes, les subventions aux collectivités territoriales étant souvent les premiers domaines sacrifiés.
Dans la plupart des systèmes fédéraux, les Etats fédérés sont soumis à des normes d’équilibre budgétaire plus strictes que l’Etat fédéral. De ce fait, ils ont tendance à mener des politiques pro-cycliques. Certains pays ont aligné leurs règles budgétaires intérieures sur leurs engagements supranationaux. Ainsi en Autriche et en Allemagne, des pactes de stabilité internes ont été mis en place au début des années 2000 pour les Länder. En Belgique et au Brésil, le gouvernement fédéral peut imposer des restrictions aux emprunts des collectivités infranationales.
Aux Etats-Unis, les constitutions des Etats prévoient que leur budget de fonctionnement ne peut être déficitaire, ce qui s’explique par des raisons historiques. A la suite des cessations de paiement qu’ont connues huit d’entre eux au cours des années 1840, la plupart des Etats américains ont modifié leurs constitutions pour y introduire des clauses d’équilibre budgétaire. Le gouvernement fédéral n’était pas du tout intervenu pour les inciter à prendre ces mesures, qui ont donc été adoptées spontanément, contrairement à ce que l’on observe pour la zone euro, où ce sont les institutions européennes qui ont imposé les mesures de limitation du déficit.
Des normes d’équilibre peuvent aussi être imposées par les marchés financiers. Lorsque chaque Etat emprunte en son nom propre, les conditions dans lesquelles il s’endette signalent sa solvabilité. L’Inde a choisi une autre voie puisque c’est le gouvernement fédéral qui se charge d’emprunter pour le compte de l’ensemble des Etats. Dans le cadre de l’Union européenne, c’est vers un système comparable que souhaiteraient s’orienter les partisans des « euro obligations », mais ils se heurtent à l’opposition des Etats les mieux notés. Aux Etats-Unis et au Canada, les Etats et provinces sont obligés par les agences de notation de mener une politique de rigueur budgétaire. A la suite de la crise de 2008, de nombreux Etats ont vu leur cote dégradée, si bien qu’on a pu faire un rapprochement entre certains Etats américains et la Grèce au sein de la zone Euro. Cependant, la Grèce était encore plus mal notée que les Etats américains qui sont le plus en difficulté comme l’Illinois, noté A+ et la Californie, notée A-en 2011.
Le pouvoir central intervient parfois pour aider les Etats en difficulté, ce qui pose un problème d’aléa moral. Au Brésil, l’aggravation de la crise a amené les Etats à renégocier leurs dettes avec le gouvernement fédéral qui les a prises en charge. Ainsi l’Etat de Rio, poussé à la faillite, a obtenu du gouvernement fédéral une aide de
11,1 milliard de reals (3 milliards d’euros) pour 2017 et 2018. Au Mexique, le gouvernement fédéral peut intervenir comme prêteur en dernier ressort. Aux Etats-Unis, aucun dispositif n’oblige le gouvernement fédéral à venir en aide à un Etat mais, jusqu’à présent, les problèmes se sont toujours réglés par la négociation. En 1933 l’Arkansas s’était trouvé en cessation de paiement mais un tel cas ne s’est plus jamais reproduit depuis.
II- L’UNION EUROPEENNE SUR LA VOIE DU FEDERALISME BUDGETAIRE ?
Les contributions des Etats membres représentent près des trois quarts du budget européen Sur le plan budgétaire, l’Europe présente donc les caractéristiques d’une confédération. Le principe de subsidiarité pourrait permettre de dépasser le débat entre souverainistes et fédéralistes. Même aux Etats-Unis, les pères fondateurs de la constitution, comme Madison, admettaient un partage de souveraineté entre deux entités distinctes qui ne sont pas placées dans un rapport hiérarchique, alors qu’en Europe les adversaires du fédéralisme affirment que la souveraineté est une et indivisible.
A-LA REPARTITION DES RESPONSABILITES DANS LE TRAITE DE
LISBONNE
Le Traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, conserve, en les modifiant, le Traité de Rome et le Traité de Maastricht et met en place un nouveau cadre de répartition des compétences. On observe des similitudes entre cette répartition et celles qui figurent dans de nombreuses constitutions fédérales.
Dans ses domaines de compétences exclusives, seule l’Union peut légiférer, les Etats ne pouvant le faire que s’ils sont habilités par l’Union. Dans ses domaine de compétences partagées, l’Union intervient si les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres, mais peuvent l’être mieux à son niveau. En pratique, les interventions de l’Europe ne se justifient pas toujours, tandis qu’elles s’avèrent parfois insuffisantes dans des domaines où elles se seraient imposées.
Etant donné le caractère essentiellement politique du principe de subsidiarité, il a semblé souhaitable de confier le contrôle de son application à des organes politiques, les parlements nationaux. Ceux-ci peuvent s’opposer à des propositions de la Commission européenne qui ne respecteraient pas ce principe. Si la Commission veut maintenir sa proposition, elle doit en indiquer le motif.
L’application du principe de subsidiarité peut être envisagée comme une protection des Etats membres contre les empiètements de l’Union sur leur souveraineté, mais il faut aussi l’envisager sous un angle plus positif, comme un principe de répartition des tâches. L’action de l’UE est plutôt centrée sur l’harmonisation des politiques nationales. Quant aux décisions politiques, elles restent la plupart du temps du ressort des institutions nationales.
On dénonce souvent le caractère technocratique des institutions européennes. Pourtant, on peut se demander si l’Europe ne souffre pas aussi, paradoxalement, d’un excès de démocratie, du fait que, pour les décisions les plus importantes, un consensus est recherché entre les instances nationales élues démocratiquement, comme les parlements nationaux. Cette recherche du consensus alourdit les processus de décision.
B- TRANSFERTS FINANCIERS DE L’UE ET DISPARITES DE NIVEAUX DE VIE NATIONAUX
Le Plan Juncker, entré en vigueur à l’été 2015, avait pour objectif de catalyser 315 milliards d’euros d’investissements sur trois ans, au moyen d’un fonds de garantie doté de 21 milliards d’euros, le Fonds Européen pour les Investissements Stratégiques (FEIS). En septembre 2017, le FEIS a été augmenté et prolongé jusqu’en 2020. D’ici-là, il devra mobiliser 500 milliards d’euros, outre les 250 milliards déjà réunis. Certains regrettent cependant que les principaux bénéficiaires soient des grands pays, habitués à présenter des projets, comme l’Italie et la France.
Il existe de fortes disparités de niveaux de vie entre les Etats européens. Le PIB par habitant, exprimé en standard de pouvoir d’achat, va de 50% (Bulgarie et Roumanie) à 130% (Allemagne et Autriche) de la moyenne de l’Union européenne, hormis le cas extrême du Luxembourg (271%). Alors qu’il y a une vingtaine d’années, les écarts entre Etats de l’UE étaient comparables à ceux qui séparent les Etats américains les plus riches (Connecticut), et les plus pauvres (Mississipi), désormais ils se sont creusés.
Avec environ 26% des dépenses, la politique régionale constitue, après la politique agricole, le deuxième poste du budget de l’UE. Après l’instauration du marché intérieur européen en 1993, afin d’éviter que les mécanismes du marché ne favorisent trop les pays les plus compétitifs, le Fonds de cohésion a été créé en 1994 pour aider les pays dont le Revenu National Brut par habitant est inférieur à 90% de la moyenne de l’UE.
Les institutions européennes sont l’ébauche d’un gouvernement fédéral qui subventionne les Etats membres en visant une péréquation. Les arcanes de la politique régionale pénalisent les pays européens les plus défavorisés (Grèce, Bulgarie), qui peinent à utiliser les crédits qui leur sont attribués. Ainsi, la « règle du dégagement d’office » oblige les Etats à consommer dans les trois ans, sous peine d’annulation, les crédits qui leur sont accordés.
Alors qu’aux Etats-Unis, la redistribution en faveur des Etats les plus pauvres n’est pas prioritaire, les transferts y sont plus marqués qu’en Europe, en raison du poids du budget fédéral, alimenté en grande partie par des impôts progressifs. C’est la faiblesse relative du budget de l’UE qui nuit à l’efficacité de la politique européenne de cohésion.
C- MARCHE EUROPEEN ET CONCURRENCE FISCALE
Subventionner les entreprises devient illégal. Les Etats utilisent donc l’arme fiscale pour attirer les investisseurs étrangers. L’élargissement de l’UE, en 2004, a encore renforcé la concurrence fiscale. Alors qu’en mars 2004, la moyenne européenne du taux de l’impôt sur les sociétés était de 31%, elle était de 19% pour les dix nouveaux pays adhérents et elle a encore baissé (en 2017, la Hongrie a ramené son taux à 9%).
La fiscalité des Pays-Bas est attractive, elle aussi (taux d’IS de 25%), mais plus encore que le taux de l’impôt, c’est le droit des sociétés qui attire les entreprises : en 2014, 48% des 500 plus grandes entreprises américaines possédaient aux Pays-Bas des filiales moins imposées. Ce pourcentage était supérieur à celui enregistré pour l’Irlande ou le Luxembourg. Les Pays-Bas sont ainsi comparables à l’Etat américain du Delaware, qui attire nombre d’entreprises. En matière d’impôt sur le revenu, les nouveaux pays adhérents font aussi apparaître des niveaux d’imposition beaucoup plus faibles que les anciens Etats membres.
Le Luxembourg attire beaucoup les entreprises grâce aux rescrits fiscaux (« tax rulings ») qui offrent un régime fiscal avantageux. Sous la pression des autorités européennes, il s’est engagé à mieux encadrer ces pratiques, sans les abandonner. L’échange automatique et obligatoire de renseignements concernant les rulings a été instauré à compter du 1er janvier 2017.
L’exemple du grand marché intérieur américain, où la concurrence fiscale entre les Etats contribue à harmoniser les taux d’imposition, montre que ceux qui jugeaient irréalisable le marché unique européen, comme d’ailleurs la monnaie unique, à cause de la disparité des structures fiscales des Etats membres, inversaient la problématique. C’est en effet l’unification du marché intérieur qui favorise un rapprochement des fiscalités par le jeu de la concurrence fiscale. La concurrence fiscale est bénéfique si elle permet de réduire la pression fiscale par une imposition plus efficace mais elle peut aussi aboutir à une surenchère à la baisse et à une dégradation des services publics. Pour éviter les fuites de capitaux et l’érosion de la base d’imposition, les Etats sont obligés de réduire l’imposition du capital et de ses revenus.
La concurrence fiscale entre les Etats peut entraîner des distorsions de concurrence au sein du marché intérieur européen. Les pouvoirs considérables de la Commission européenne en matière de politique de la concurrence lui ont permis de s’attaquer par ce biais aux pratiques de certains Etats (Irlande, Luxembourg, Pays-Bas), suspectés d’avoir accordé des régimes d’imposition des bénéfices particulièrement avantageux aux sociétés Apple, Fiat, et Starbucks. Amazon, qui avait réussi à payer très peu d’impôts jusqu’en 2014 (taux effectif de 7,25%) a été condamnée à restituer 250 millions d’euros au Luxembourg. Les Pays-Bas ont récupéré les sommes dues par Starbucks et le Luxembourg celles dues par Fiat. En revanche, la Commission a assigné l’Irlande devant la Cour de Justice de l’UE pour non récupération des 13 milliards d’euros d’avantages fiscaux obtenus illégalement par Apple.
La concurrence joue aussi en matière de charges sociales, pour lesquelles les différences entre pays sont plus importantes que les différences d’impôts sur le revenu. Lorsque des travailleurs sont « détachés » par leur employeur dans un autre pays, en vertu de la « Directive Bolkestein » de 1996, les charges sociales applicables sont celles du pays d’origine de l’employeur. Ces charges vont de 13% du salaire en Roumanie à 45% en France, ce qui permet le « dumping social ». Depuis l’entrée dans l’UE de pays de l’Est à bas salaires en 2004, ce dispositif pouvait permettre de rémunérer les salariés détachés jusqu’à 50% de moins que ceux du pays d’accueil.
Les ministres du travail de l’UE se sont mis d’accord sur la révision de la directive de 1996 le 23 octobre 2017, malgré l’opposition de beaucoup de pays de l’Est et du Nord de l’Europe. Désormais, la durée du détachement est limitée à 12 mois, à la demande de la France. Le principe d’un salaire égal pour un même poste et un même lieu de travail est affirmé alors que selon le régime antérieur, c’était le salaire minimum du pays d’accueil qui était appliqué. L’Europe sociale se trouve donc renforcée.
D-Bilan de l’harmonisation des fiscalités européennes
L’harmonisation n’est pas une uniformisation. A l’aide du principe de subsidiarité, on distinguera donc les impôts qui appellent une harmonisation plus poussée de ceux pour lesquels des différences importantes entre les pays restent acceptables. C’est en matière de TVA que les Etats membres ont le plus progressé : non seulement l’assiette de cet impôt a été harmonisée mais depuis 1992, un taux normal minimal de 15% a été fixé. Concernant la fiscalité directe, le bilan est moins positif. L’uniformisation communautaire des taux et assiettes de l’impôt sur les sociétés n’est pas indispensable. Ce qui compte, c’est qu’il y ait convergence progressive des systèmes. En ce qui concerne l’impôt sur le revenu, une harmonisation devrait porter non seulement sur la fiscalité, mais aussi sur les systèmes de protection sociale qui, dans certains pays comme le Danemark, sont financés par l’impôt. L’harmonisation de l’imposition des revenus doit se concentrer sur la fiscalité des revenus du capital, les facteurs de production à faible mobilité, comme le travail, ne nécessitant pas une harmonisation fiscale immédiate.
Le régime actuel de TVA se veut provisoire. Un examen de la situation devait permettre de décider du passage, en 1997, au régime définitif, celui de l’imposition des exportations depuis le pays d’origine. En fait, la période de transition s’est trouvée prolongée pour une durée indéfinie. Le système actuel est une source de difficultés pour les entreprises. La suppression des frontières physiques a eu pour effet de transférer sur elles le travail de la douane. Les contrôles se font désormais a posteriori et non plus a priori et les biens circulent sans aucun document d’accompagnement. La suppression des contrôles aux frontières a facilité les fausses exportations et la fraude à la TVA dans les échanges intracommunautaires. Alors que les recettes totales de cet impôt pour l’ensemble de l’Union européenne atteindraient mille milliards d’impôts par an, les montants non perçus avoisinent les 50 milliards d’euros par an, soit un tiers du budget de l’Union.
L’imposition des biens et services dans le pays d’origine a une valeur symbolique et cet objectif correspond aux conceptions des signataires du Traité de Rome. Le 4 octobre 2017, la Commission a proposé de mettre fin au régime provisoire, par la perception systématique de la TVA lors des transactions transfrontières selon un système de guichet unique ou de portail en ligne. Les règles du pays d’origine s’appliqueraient. La TVA serait versée au pays du consommateur final, chaque Etat reversant ensuite la TVA due aux autres. Certains Etats membres ont cependant du mal à accepter que la TVA soit perçue par un autre pays. Par ailleurs, même si l’on pouvait rapprocher suffisamment les taux de TVA, l’application d’un régime différent aux échanges intracommunautaires et à ceux avec les pays tiers compliquerait la tâche des administrations fiscales. L’exemple du système fédéral brésilien montre bien les inconvénients de l’application du principe de l’origine.
En matière d’impôt sur les sociétés, on observe encore une grande disparité du mode de calcul de l’assiette. En septembre 2004, La Commission européenne a chargé un groupe de travail d’étudier les moyens d’harmoniser l’assiette de l’impôt sur les sociétés. Le Royaume-Uni, l’Irlande, et trois nouveaux pays membres, Malte, la Slovaquie et l’Estonie, se sont opposés à ce projet. En 2011, la Commission européenne a proposé une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS). Aucun accord n’a pu être trouvé.
En octobre 2016, la Commission a proposé de relancer l’ACCIS par la recherche d’un accord en deux étapes : d’abord sur une assiette commune puis sur la répartition du bénéfice imposable entre les Etats-membres. Un projet de directive prévoit l’application obligatoire des règles d’assiette commune et de consolidation pour les groupes dont le chiffre d’affaires total excède 750 millions d’euros par an.
Le meilleur moyen d’harmoniser les fiscalités européennes serait d’augmenter les ressources propres de l’Union. Pourtant, lorsqu’en 2003 le Commissaire européen Pascal Lamy avait proposé d’instaurer un impôt européen sur les sociétés, en remplacement partiel des impôts nationaux, il s’était heurté à une forte opposition.
Le projet de taxe carbone européenne n’a pas non plus abouti à un accord entre les Etats membres. Quelques pays européens seulement (Suède, Danemark Finlande), appliquent déjà une telle taxe.
En août 2012, la France a adopté une taxe sur les transactions financières (TTF) applicable, à hauteur de 0,2%, (0,3% depuis 2017), aux achats d’actions cotées à Paris. Les recettes ont été moindres que prévu, beaucoup d’investisseurs étrangers ayant préféré éviter les transactions sur les actions françaises ou se tourner vers les produits dérivés. A partir de 2014, la TTF européenne, à assiette plus large, devait remplacer la TTF française. En février 2013, onze pays européens ont décidé de participer au projet dans le cadre d’une coopération renforcée. Depuis cette date, aucun accord n’a pu être obtenu. Un compromis instaurant une TTF européenne qui aurait rapporté près de 22 milliards d’euros par an, alors que la TTF française rapporte un milliard, a été soumis au Conseil européen qui s’est réuni les 22 et 23 juin 2017. La France a cependant décidé de différer l’adoption de cette taxe, en justifiant son choix par le Brexit.
Il serait cependant préférable que l’Union européenne dispose d’une partie du produit d’impôts à large assiette et à haut rendement (TVA ou impôt sur les sociétés). Par le jeu de crédits d’impôts, la charge fiscale globale pourrait rester inchangée.
E-DU FEDERALISME MONETAIRE AU FEDERALISME BUDGETAIRE
Le fédéralisme budgétaire, objectif évoqué dans le Rapport Delors de 1989, avait finalement été abandonné dans le Traité de Maastricht. Le fédéralisme monétaire s’est renforcé avec le projet d’union bancaire, qui consistait à placer les établissements financiers de la zone euro sous la supervision de la BCE. L’objectif était de rompre le lien entre crise bancaire et crise de la dette souveraine, les difficultés des banques ayant parfois déclenché celles des Etats (Espagne, Irlande). L’Union bancaire, instaurée en avril 2014, comprend le Mécanisme de Surveillance Unique (MSU). La BCE contrôle directement les 128 plus grandes banques européennes, qui représentent 82% des actifs bancaires européens. Cette réforme représente un important abandon de souveraineté. La surveillance des 4000 autres établissements bancaires restera du ressort des superviseurs nationaux. Le volet correctif est le Mécanisme de Résolution Unique (MRU). Le Fonds de Résolution Unique (FRU), alimenté par des contributions des banques, sera progressivement mis en place entre 2016 et 2024. Il devrait disposer, à terme, de 55 milliards d’euros. Le MSU, représente une très nette avancée vers le fédéralisme. Elle est plus limitée pour le MRU. Le FRU garde un caractère encore intergouvernemental et les fonds dont il dispose risquent d’être insuffisants en cas de crise financière grave. Enfin, l’Union bancaire ne sera accomplie qu’avec l’instauration de son troisième pilier, un fonds européen de garantie des dépôts.
Le MRU est intervenu pour la première fois en juin 2017 pour aider la banque espagnole Banco Popular. Le FRU a choisi Banco Santander comme repreneur. Aucune aide publique n’a été versée, mais les dépôts des clients ont été préservés, tandis que les actionnaires ont vu la valeur de leur action annulée. En 2012, l’Espagne avait demandé une aide de 41 milliards d’euros à l’UE pour sauver son secteur bancaire.
Bien que le Traité de Lisbonne lui ait interdit d’aider les Etats, la crise financière a obligé
l’UE à intervenir dans l’urgence. A cette fin, le Mécanisme Européen de Stabilité (MES), entré en vigueur en 2012, dispose d’un capital de 700 milliards d’euros, dont 80 milliards effectivement versés par les Etats membres et 620 milliards mobilisables en cas de besoin. Sa capacité de prêt est de 500 milliards d’euros. Il peut consentir des prêts aux Etats et exiger en contrepartie qu’ils entreprennent des réformes structurelles, comme il l’a fait pour Chypre, l’Espagne, la Grèce et l’Irlande. Il a aussi recapitalisé les banques espagnoles. Les ministres des finances de l’Euro zone ont discuté, le 20 février 2018, de la transformation du MES en Fonds Monétaire Européen, servant de filet de sécurité commun, notamment pour financer le FRU, et agissant en tant que prêteur en dernier ressort. Cependant, il ne dispose pas de l’expérience du FMI et ses effectifs sont beaucoup moins importants. Il ne peut donc pas participer à des missions d’inspection dans les pays aidés. Le MES peut lancer des emprunts obligataires. Les titres émis sont une forme de dette européenne mutualisée. Certains ont pu y voir une ébauche d’euro-obligations mais s’il constitue une avancée notable sur la voie du fédéralisme budgétaire, il reste sous le contrôle des Etats.
En décembre 2010, J.C. Juncker, alors président de l’Euro groupe, et G. Tremonti, ministre des finances italien, ont lancé l’idée d’émissions obligataires en commun et à taux unique par les pays de la zone euro, ce qui aurait abouti à une fédéralisation des dettes et à la constitution d’un vrai marché d’euro-obligations, comparable à celui des obligations du Trésor américain. Alors que les émissions d’obligations par le MES sont assorties de garanties nationales en proportion de la participation des Etats au capital, les euro-obligations seraient garanties par l’Europe. L’Allemagne et les Pays-Bas s’y sont opposés, craignant que l’instauration d’euro-obligations ne favorise « l’aléa moral ». Une institution qui n’a ni ressources propres suffisantes ni moyens de contrôler que les Etats ne se surendettent pas peut difficilement emprunter.
Afin de réduire l’exposition aux obligations souveraines dans les bilans des banques, la Commission a proposé, en juin 2017, la création de nouveaux instruments financiers, des « sovereign bond-backed securities », qui constitueraient un panachage d’obligations souveraines, donc une dette commune, mais sans mutualisation.
La coordination des politiques budgétaires nationales est assurée par divers dispositifs. Le Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC), adopté en 1997, prévoit des sanctions en cas de déficit budgétaire excédant 3% du PIB. La première réforme du PSC a eu lieu en 2005 à la suite du non-respect de la règle des 3% par plusieurs pays, dont la France et l’Allemagne. Le PSC a été assoupli pour mieux tenir compte du cycle économique et de la croissance potentielle de chaque pays. Il est cependant difficile de mesurer le PIB potentiel. Depuis la crise de 2008, le PSC n’a plus été respecté par la plupart des Etats membres. Réformé en 2012 dans un sens plus restrictif, il doit désormais maintenir à moyen terme le déficit structurel (c’est-à-dire corrigé des variations cycliques) à 0,5% maximum du PIB. Par ailleurs, une augmentation de la dette publique peut donner lieu à une procédure pour déficit excessif si son montant dépasse 60% du PIB, même si le déficit budgétaire reste inférieur à 3% du PIB.
Le PSC privilégiait la lutte contre l’inflation, qui menaçait la crédibilité de la nouvelle monnaie unique mais il paraît moins bien adapté face à des pressions déflationnistes. Il a des effets procycliques et il est mal adapté à des chocs asymétriques. Il limite les déficits mais pas les excédents budgétaires. Du fait de sa complexité et des dérogations fréquentes accordées aux pays en déficit, il est difficile de cerner sa vraie portée.
La Procédure pour Déséquilibre Macroéconomique (PDM) a été instaurée en 2011. Elle comporte un mécanisme d’alerte, fondé sur l’analyse d’indicateurs, et un volet correctif, qui peut comporter l’application de sanctions.
Face à la crise, les Etats et institutions européennes ont donc dû créer des mécanismes nouveaux et accepter des abandons de souveraineté. Il serait préférable de renforcer la convergence des structures économiques et des niveaux de productivité entre les pays européens plutôt que de se limiter à une convergence formelle des taux de déficit budgétaire et d’endettement public.
CONCLUSION
L’Europe ne doit pas seulement progresser sur la voie du fédéralisme budgétaire mais, face au risque de populisme apparu dans certains pays, il est urgent qu’elle s’oriente dans un sens plus social et plus démocratique. Or on constate que si les disparités fiscales entre les Etats restent excessives, c’est encore plus le cas en matière de systèmes sociaux. Le Socle européen de droits sociaux, proclamé par le Conseil, la Commission et le Parlement européen le 17 novembre 2017 à Göteborg, se limite à l’énoncé de principes très généraux, divisés en trois grandes catégories : égalité des chances et accès au marché du travail, conditions de travail équitables, protection et insertion sociales.
Parmi les droits sociaux énoncés figure la fixation d’un salaire minimum approprié. Ce principe ne devrait pas avoir une forte incidence, car six pays européens seulement n’ont pas fixé de salaire minimum dans leur législation (Autriche, Chypre, Danemark, Finlande, Italie, Suède). Cependant, les écarts entre les salaires minimums nationaux (235 euros par mois en Bulgarie et 1999 euros au Luxembourg) sont tels que l’on est encore bien loin de la fixation d’un salaire minimum européen.
Des mesures plus concrètes ont aussi été suggérées dans le domaine social. Ainsi la Commission a proposé, en juin 2017, de financer une assurance-chômage européenne ainsi qu’un fonds de protection de l’investissement public pour qu’en cas de choc asymétrique, les Etats en difficulté, ne soient plus obligés de réduire en priorité leurs investissements et d’aggraver ainsi la situation de l’emploi pour rééquilibrer leurs budgets. Une telle mesure contribuerait beaucoup à renforcer l’intégration européenne et elle aurait en outre une grande portée symbolique.
Par ailleurs, l’Europe ne pourra progresser vraiment que si elle parvient à aller au-delà d’une logique purement économique et à résoudre ses problèmes de gouvernance. Beaucoup de petits pays riches craignent de voir leur identité nationale diluée dans un ensemble trop vaste, où ils ne pèseraient pas bien lourd dans les décisions prises, notamment financières. Les institutions des Etats fédéraux parviennent à résoudre ce problème avec un parlement bicaméral, comportant une chambre haute, où chaque Etat a le même nombre de représentants et une chambre basse, où le nombre d’élus est fonction de la population.
Un « saut fédéral » des Etats européens est plus que jamais nécessaire mais pour cela il faudrait que les institutions européennes fonctionnent d’une manière plus démocratique. Pour que les pouvoirs du Parlement européen puissent être renforcés, il faudrait qu’il ait une légitimité équivalente à celle des parlements nationaux. A cette fin, il serait souhaitable d’adopter un mode de scrutin qui permette de dégager une majorité sur un programme politique clair et une opposition, au lieu du système actuel qui repose sur l’obtention d’un consensus. Cela supposerait cependant que les Etats membres puissent se mettre d’accord sur un tel mode de scrutin, qui ne pourrait être adopté qu’à l’unanimité.
Christophe Heckly et Eric Oberkampf
octobre 2020